Fernando García Rubio
Régimen jurídico particular del paisaje urbano. Entre las determinaciones de adaptación al ambiente, las normas sectoriales y la regulación de la estética en el ámbito de la autonomía municipal
24/03/2017
La convivencia en el seno de las poblaciones, tanto entre los seres humanos, como de estos con su entorno exige, dada la naturaleza del propio ser humano, una serie de reglas que establezcan una adecuada preservación de esta y del entorno inmediato en el que las poblaciones se asientan y dentro de los asentamientos su impacto visual. Dicha concepción visual del entorno, con los matices que a continuación desarrollaremos, es lo que podemos considerar como el paisaje.
Fernando García Rubio es
Profesor Titular de Derecho administrativo en la Universidad Rey Juan
Carlos y Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid
I El concepto de paisaje
Así son muchas las disciplinas que abordan el estudio del paisaje, tal y como especifica BLÁZQUEZ JIMÉNEZ,(1)
(biólogos, ecólogos, arquitectos, geógrafos, sociólogos, estudiosos del
arte, o incluso los autodenominados paisajistas, que diseñan entornos
ajardinados e incluso operaciones urbanas, algo que da pie a que el
término paisaje adquiera muchos matices, todos ellos con su validez
mayor o menor y siempre con campos de investigación propios: paisaje
visual, paisaje geográfico, paisaje ecológico, paisaje cultural, etc. El
carácter interdisciplinar de este concepto tiene sus ventajas, al
quedar abierto a múltiples ideas, pero a su vez existe el reconocimiento
de que este hecho puede crear ciertas interferencias en su análisis e
interpretación, de modo que ciertas tipologías diferentes de paisaje
pueden interpretarse de distinta manera según la disciplina que lo
trate.
Igualmente el paisaje implica una
percepción visual de un hecho físico lo que da lugar a una mezcla de
elementos subjetivos (percepción) y objetivos (el hecho físico) que
genera una mezcla a veces controvertida sobre que paisajes proteger, o
no.
Desde esta óptica, algunos autores
consideran que el concepto de paisaje está integrado por tres elementos:
el espacio físico, la referencia visual, y el factor estético. Y aluden
a dos realidades distintas: por un lado, el ámbito físico natural, que
reúne ciertas características singularmente protegidas por su
fragilidad, rareza o belleza; y, por otro, el paisaje cultural, que
puede predicarse de las áreas urbanas especialmente cualificadas por la
presencia de un conjunto histórico-artístico.
En estos supuestos, el paisaje
preexistente es considerado un bien jurídico que debe preservarse. En
suma, la concepción subjetiva del paisaje nos conduce a su construcción
conceptual como expresión estética sustentada por percepciones
subjetivas y de armonía estética propias de cada tiempo y lugar que se
apoyan en los más variados elementos materiales e inmateriales.
Este renovado enfoque del paisaje hace
que sea objeto de preservación no sólo a través de las políticas
ambientales sino también de las territoriales. Y no sólo eso. Hace que
la defensa del paisaje sea también una defensa de las percepciones y no
sólo de los bienes que lo integran.
En cualquier caso debe resaltarse que el
paisaje, como noción, es un concepto antropocéntrico, pues presupone
que alguien va a verlo o mirarlo, porque las personas van a transitar
por allí para admirarlo. La protección ambiental en sí misma, el
concepto centrado en la naturaleza salvaje de medio ambiente, queda al
margen del paisaje, sobre todo cuando el paisaje existente no es digno
de protección por sus características estéticas de paisaje.
Asumiendo ya una concepción
jurídico-positiva, de forma previa y con carácter general debemos
entender como paisaje , tal y como se recoge en el convenio europeo del
paisaje, celebrado en el Consejo de Europa y ratificado por España(2), lo siguiente :”paisaje” se
entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la
población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción
de factores naturales y/o humanos (como veremos literalmente tomado
del convenio europeo) Este concepto es asumido, como es lógico por
nuestros poderes públicos distinguiéndose normalmente a los efectos de
su regulación entre paisaje natural y monumental, no existiendo una
regulación general estatal sobre la materia de paisaje urbano, por lo
que las normas aplicables son de materias concurrentes sobre el propio
paisaje, o de carácter autonómico y local.
En ese sentido y tal y como apunta CARBALLEIRA(3)
el paisaje es una preocupación reciente en el Derecho español.
Históricamente la mayoría de las normas sectoriales que incidían sobre
el territorio, la cultura y el medio natural albergaban medidas
puntuales de carácter paisajístico. Sin embargo, esto no fue sino una
pequeña pincelada jurídica que en algunos casos se reveló como
contraproducente al impedir dotar de sustantividad propia a la materia.
La toma de conciencia internacional sobre el paisaje junto con la
reciente legislación paisajística autonómica que desde la última década
se promulgó en nuestro país, ayudó sobremanera a emancipar la
disciplina, así como diseñar un régimen jurídico autónomo que acoge la
creación de estructuras organizativas, técnicas e instrumentos dirigidos
específicamente a tutelarlo.
Pero debemos señalar una falta de
regulación específica y general estatal del paisaje, que ha sido
subsanada por algunas CCAA y así como define el art 6.1 de la Ley
5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Paisaje, de la Comunidad Valenciana paisaje es cualquier parte del
territorio, tal y como es percibido por sus habitantes, cuyo carácter
resulta de la interacción de factores naturales y humanos.
Como resalta la indicada CARBALLEIRA(4)
El paisaje es un elemento o paraje natural mitificado. De ese modo lo
recoge la primera ley italiana que lo reguló, la Ley 1497/1939(anterior a
la Ley del suelo de 1942), al definirlo como expresión de una belleza
natural o artificial que se goza estéticamente, inseparable de los
elementos que lo conforman(5).
Así pues, en esta primera etapa, el paisaje en tanto que belleza
natural se concibe como parte del medio ambiente, como un recurso
natural que exige una utilización racional y un deber de los poderes
públicos de protegerlo, para lo cual se conecta al artículo 45 CE.
II El concepto en la legislación histórica(6) urbanística
Desde esta nueva óptica,
podemos considerar que el concepto de paisaje está integrado por tres
elementos: el espacio físico, la referencia visual, y el factor
estético. Y esta situación alude a dos realidades distintas: por un
lado, el ámbito físico natural, que reúne ciertas características
singularmente protegidas por su fragilidad, rareza o belleza; y, por
otro, el paisaje cultural, que puede predicarse de las áreas urbanas
especialmente cualificadas por la presencia de un conjunto
histórico-artístico. En estos supuestos, el paisaje preexistente es
considerado un bien jurídico que debe preservarse. En suma, la
concepción subjetiva del paisaje nos conduce a su construcción
conceptual como expresión estética sustentada por percepciones
subjetivas y de armonía estética propias de cada tiempo y lugar que se
apoyan en los más variados elementos materiales e inmateriales. Este
renovado enfoque del paisaje hace que sea objeto de preservación no sólo
a través de las políticas ambientales sino también de las
territoriales. Y no sólo eso. Hace que la defensa del paisaje sea
también una defensa de las percepciones y no sólo de los bienes que lo
integran.
Por eso, el Texto refundido de la Ley de
Suelo de 2008(actual TRLSRU) ya incluyó dos categorías de paisaje a
preservar, el natural y el urbano (art. 5.a) al tiempo que protege otros
elementos consustanciales al paisaje como son el campo visual, la
armonía o la perspectiva. Todo ello favoreció que se retomara el
urbanismo como medio idóneo para la salvaguarda del paisaje.
Con anterioridad, tanto la Ley sobre
régimen del Suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956, como tras
la Ley de reforma 19/1975 el Texto Refundido de 1976( el principio de
adaptación al ambiente del art 73) y luego tras la nueva reforma operada
por la Ley 8/1990 el Texto Refundido 1/1992 y la Ley 6/1998, sobre
régimen del suelo y valoraciones ya introducían prescripciones
paisajísticas en la planificación, clasificación y estatuto del suelo o
construcción, aunque no desde la transversalidad de la materia.
La planificación urbanística se
convierte en este modelo jurídico el principal instrumento de defensa
del paisaje. El Tribunal Constitucional tampoco ha dudado en vincular la
materia paisajística a la ordenación del territorio y el urbanismo. En
la sentencia 61/1997, de 20 de marzo, se señala que el régimen del suelo
no urbanizable se incluye entre las competencias autonómicas sobre
ordenación del territorio y en el mismo han de integrarse “todos
aquellos aspectos relativos a la distribución de los usos y actividades a
que deba destinarse ese suelo y sus distintos tipos clasificados,
estableciendo las limitaciones que en cada caso hayan de imponerse así
como el señalamiento de las medidas y condiciones que sean precisas para
la protección y defensa del paisaje, para evitar su degradación” (Fundamento jurídico 28).
La Ley 6/1998, no se refundió con los
restos del TRLSOU 1/1992, pero la nueva reforma de la Ley de suelo
8/2007 incorporó una visión de la ciudad desde un punto de vista
compacto y no expansionista, dando lugar al TRLS 2/2008.
Ahora bien la visión por el modelo de
poblaciones compactas por el que se optó tras la Ley 8/2007, frente a la
expansión generalizada del modelo de la Ley 6/1998, propició un nuevo
prisma de conservación y rehabilitación de los núcleos de población que
cristaliza con la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación,
regeneración y renovación urbanas.
Dicha norma fue refundida con el TRLS
2/2008, dando como resultado el vigente TRLSRH. Por otro lado debemos
recordar que tras la STC 61/1997, de 20 de marzo sobre el TRLSOU 1/1992,
recobró su vigencia, pero tan solo de carácter supletorio, el TRLSOU,
aprobado por RDL 1346/1976, de 9 de abril, que en lo que aquí nos afecta
contiene diversas determinaciones sobre adaptación al paisaje de las
construcciones que serán aplicables en defecto de las diferentes leyes
urbanísticas y del suelo de las CCAA.
Así,tal y como destaca SÁNCHEZ SÁEZ (7) para inspirar la protección de la estética urbana, a recoger preferentemente en el planeamiento urbanístico(8),
el TRLRSOU/76 incluía en su articulado el art. 73, cuya redacción había
introducido el nuevo art. 60 reformado por la Ley 19/ 1975, y que tiene
algunas pequeñas diferencias respecto a la redacción original de ese
artículo en la LRSOU de 1956.No obstante al no haberse visto afectado
por la STC 61/1997, permaneció en el TRLSOU 1/1992 y hoy es el vigente
art 20.2 del TRLSRH
El importante valor jurídico del principio de adaptación al ambiente fue señalado por la STC 148/1991, de 4 de julio : “No
es impertinente recordar que esta norma de la Ley del Suelo, cuyo grado
de indeterminación es evidente, constituye una norma sustantiva
directamente aplicable a todas las construcciones que se lleven a cabo
en cualquier lugar del territorio nacional, independientemente de que el
mismo esté o no sometido a un plan de ordenación urbanístico, y al
margen de que esté caliicado como suelo urbano, urbanizable o no
urbanizable” “
Este precepto de la legislación estatal
ordena que las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al
ambiente en que estuvieran situadas, ya sea éste cultural (apartado a,
grupo de edificios, o bien edificio de gran importancia o calidad, de
carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional), o ya
sea un ambiente natural (apartado b, lugares de paisaje o perspectivas
valiosas, por su belleza o su armonía)”. Debemos reseñar que el
enunciado de este precepto no distingue entre suelos urbanos y rústicos,
como hacía el art. 60 de la Ley del Suelo de 1956. Es evidente que esa
falta de distinción en nada limita la aplicación del principio a
cualquier clase de suelo, como dijo en su día el Tribunal
Constitucional, en la indicada STC. 148/1991, de 4 de julio.
Idéntico pronunciamiento ha sido señalado por el Tribunal Supremo, entre otras, en su STS, de 20 de octubre de 1999(9).
La letra a), por tanto, protege el medio ambiente urbano de tipo
cultural, formado por conjuntos de edificios o por edificios aislados
con los valores mencionados. La letra b) protege el medio ambiente
natural, compuesto por paisajes abiertos y naturales, rurales o
marítimos, o las vistas que, de la naturaleza, se tenga desde carreteras
o caminos de trayecto pintoresco.
Partiendo de eso debemos recordar como
en esa línea la legislación sectorial establece determinaciones en la
materia y así la prohibición general de publicidad en las carreteras,
recogida por el art. 24.1 de la Ley 25/1988, de 28 de julio, de
Carreteras(10).
Sin embargo, también protege ese
apartado b) del art 73 TRLSOU/76 los conjuntos urbanos de
características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, e,
igualmente, las vistas que se puedan tener desde caminos o carreteras de
trayecto pintoresco, lo que no elimina la posibilidad de que esas
vistas puedan ser apreciables por contener cierto contenido igualmente
humano: casas de campo, majadas, etc.
Ahora bien la novedosa incorporación del
concepto de paisaje con sustantividad propia y la autonomización del
derecho urbanístico hace que las determinaciones aplicables sean
parciales, sectoriales y antiguas, al menos a nivel nacional.
III El paisaje en general en la legislación estatal vigente
Como hemos podido deducir de
lo anteriormente expuesto no existe un concepto legal aplicable a todo
el Estado de lo que es paisaje, aunque si muy diversos enfoques
sectoriales e incluso territoriales de la materia.
Al formar parte originariamente del
concepto jurídico de medio ambiente, el paisaje, en su regulación
estatal o autonómica, debe inspirarse en los principios medioambientales
previstos en el Título XX del TFUE, actual art. 191. 3. Sus corolarios:
la conservación o mantenimiento de un paisaje urbano adecuado es un
bien en sí mismo El propio art. 45 CE contiene en sus apartados. 1.º y
2.º dos elementos favorables a la conservación del medio ambiente (apdo.
1.º, in fine) y a la protección-defensa del mismo, así como a su mejora
o restauración, cuando éste comience a degradarse o haya sufrido
contaminación (apdo. 2.º).
La Constitución, parte, pues, de un
concepto estático de medio ambiente, de una situación persistente a la
actividad humana, cuando dicho ambiente es aceptado, y de la necesidad
de recuperarlo, o descontaminarlo cuando éste esté en malas
condiciones,o se viese afectado por los diversos fenómenos de
contaminación. De estos dos parámetros, podemos inducir una máxima
general, que vale muy especialmente para la conceptuación del paisaje
urbano, más sometido que ningún otro a las presiones de las actividades
humanas más degradantes del medio, como las industriales, económicas, de
obras públicas, de residuos, etc.: un paisaje urbano bello, estético o
adecuado, sólo será susceptible de transformar mediante un nivel de
protección elevado, y con la implementación de los principios de cautela
y de acción preventiva (necesidad de someter siempre las acciones que
puedan contaminar el paisaje a controles preventivos mediante
autorización administrativa previa, no bastando las meras declaraciones
juradas o las comunicaciones previas), corrección de los atentados al
medio ambiente (es decir, necesidad de adaptación de las construcciones,
instalaciones o edificaciones ya levantadas al paisaje circundante,
mediante su reforma, cuando fuera posible, o, en última instancia,
mediante su demolición), y el principio de quien contamina, paga (poco
desarrollado normativamente en la normativa paisajística española, pero
que podríamos plasmar en la exigencia de que quien contaminó el paisaje
urbano debe tener la obligación de reponer la situación estética a su
estado original, y, cuando no fuera posible, reparar el daño estético o
visual causado mediante indemnizaciones a las Administraciones públicas e
incluso a los vecinos directamente afectados).
Esta máxima puede fácilmente inducirse
de la norma de cabecera del paisaje en nuestro país: el Convenio Europeo
del Paisaje, n.º 176 del Consejo de Europa, hecho en Florencia, el 20
de octubre de 2000, firmado por España el 20 de octubre del mismo año, y
ratificado el 28 de enero de 2008 ( en adelante CEP). Entró en vigor el
1 de marzo de ese mismo año. La normativa paisajística española ha sido
parcial y sectorial, hasta la transposición del Convenio Europeo del
Paisaje a nivel autonómico como veremos posteriormente.
Es esperable que, desde este hito, la
normativa futura sobre protección del paisaje sea integral, integrando
por Comunidades Autónomas, sustituyendo, como han dicho OCHOA GÓMEZ Y
CANALES PINACHO(11)
las fórmulas indirectas y siempre fragmentarias de protección a las que
estábamos acostumbrados (entre ellas el principio de adaptación al
ambiente, diría yo) por la aprobación de normas que integren el paisaje
en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus
políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola social y
económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un
impacto directo o indirecto sobre él [art. 5 d) Convenio Europeo].
Como todos los convenios del Consejo de
Europa ratificados por el Estado español, el CEP es un tratado
internacional, y, por tanto, desde su publicación y entrada en vigor,
como dice el art. 96.1 CE, es derecho directamente aplicable en España,
pasando a formar parte del ordenamiento interno.
Debe precisarse, dada la dispersión
territorial de los títulos competenciales sobre el paisaje, que las
leyes y reglamentos autonómicos o locales que lo desarrollasen, tendrían
que respetar los estándares que establece, a modo de legislación
básica.
En el CEP el paisaje aparece ligado a la
calidad de vida: cuando el paisaje urbano es adecuado, bello, digno de
contemplarse, mejora la calidad de vida de sus habitantes, que ven en él
el decorado ideal de sus vidas, un entorno real que acaba siendo
claramente subjetivo y que contribuye, a través de la memoria, a
desarrollar el orgullo y el amor que la mayoría de los ciudadanos
tenemos por nuestras ciudades natales (o de residencia). Y al contrario,
si el paisaje está degradado, ello influye negativamente en la calidad
de vida de los habitantes del campo y/o la ciudad, en la medida en que
convive con él de manera cotidiana, y, aparte de la fealdad que
transmite (que lesiona el espíritu en mayor o menor medida, dependiendo
de la sensibilidad de cada cual), impide el desarrollo normal de
actividades de ocio, laborales, deportivas, sociales y, como no,
económicas y turísticas. También parte el CEP de la necesidad de impedir
que las transformaciones en la sociedad de los dos últimos siglos no
acabe transformando el paisaje natural, tanto urbano como rural, y
afectando la salud del hombre. En la medida en que el medio ambiente es
un concepto antropocéntrico, que tiene como objeto receptor al hombre,
también el paisaje urbano, más que ningún otro ambiente, tiene un
contenido esencialmente humano, ya que es el hombre el que percibe el
paisaje (art. 1.a CEP) y, con esa percepción, lo define y concreta: Se
entenderá por paisaje “cualquier parte del territorio tal y como lo
percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la
interacción de factores naturales y/o humanos”.
Ese peligro de degradación viene de
varios frentes: el desarrollo cada vez más agresivo de la agricultura,
la gestión forestal, la actividad industrial y minera, la ordenación del
territorio y el urbanismo (que, siendo instrumentos ambientalmente
neutrales, pueden ser usados igualmente, deliberada o culposamente, para
desproteger ambientalmente el entorno urbano), los transportes,
infraestructuras, turismo y ocio, y, de forma más general, los cambios
de la economía mundial. Lo que la adaptación al ambiente y otras
técnicas de protección del paisaje urbano pretenden es que esos cambios
en nuestra forma de vida no afecten negativamente al paisaje,
procurando, en primer lugar, mantener el paisaje de una ciudad.
El vigente R.D. Legislativo 7/2015, de
30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de
Suelo y Rehabilitación Urbana recoge, dentro de la limitadísima
competencia estatal, diversas determinaciones sobre el paisaje.
Así el artículo 3.º.2 a) de dicha Ley dispone : 2.
En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que
se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los
recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el
empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades, la
salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente,
contribuyendo en particular a:
La eficacia de las medidas de
conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la
protección del patrimonio cultural y del paisaje.
Por otro lado el art 4.º dispone en su punto 4: Las
Administraciones Públicas adoptarán medidas que aseguren la realización
de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de
rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que
sean precisas y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos
que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o
degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y
habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de
barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones
graves de pobreza energética. Serán prioritarias, en tales casos, las
medidas que procedan para eliminar situaciones de infravivienda, para
garantizar la seguridad, salubridad, habitabilidad y accesibilidad
universal y un uso racional de la energía, así como aquellas que, con
tales objetivos, partan bien de la iniciativa de los propios
particulares incluidos en el ámbito, bien de una amplia participación de
los mismos en ella.
Finalmente entre otras muchas determinaciones tangenciales que no abordaremos aquí el art 20.2 especifica:
Las instalaciones, construcciones y
edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que
estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto y
natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los
conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o
tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de
trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de
los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos,
limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la
armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo.
Junto a esas determinaciones urbanísticas
No obstante y dentro de la regulación
general del régimen jurídico de las administraciones públicas la Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, que en
su art 25(12) recoge como competencia municipal(13), entre otras, diversas materias para los municipios que pueden incidir en gran medida sobre el paisaje.
Por otra parte y como posteriormente
desarrollaremos una de las materias que mayor incidencia tienen desde el
punto de vista jurídico y de limitación de los particulares es la
normativa sobre patrimonio cultural(14) y así la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (regulación de cascos y paisajes históricos).
En cualquier caso tanto la legislación
estatal básica de régimen local, como la de carácter urbanístico
confieren (en el marco de las legislaciones autonómicas) un importante
papel a los municipios en relación con la regulación, protección y
conservación de sus respectivos paisajes urbanos, competencias que
posibilitan el uso de las respectivas potestades reglamentarias por cada
una de las corporaciones locales, en base al art 4.º de la LRBRL.
IV La regulación autonómica(15) de la materia.Algunos ejemplos.
El espacio limitado del formato nos impide desarrollar todas las CCAA de España(16),
pero debemos recordar que todas ellas gozan en sus respectivos
Estatutos de Autonomía de competencias exclusivas en relación con el
urbanismo y sus patrimonios culturales, así como de desarrollo de la
legislación estatal de protección ambiental y de medidas adicionales de
esta.
Una clasificación poco profunda de las
normas autonómicas en la materia nos hace diferenciar entre las que
gozan de normas específicas de paisaje y las que carecen de dicha
normativa específica
En primer lugar podemos citar a la Ley Catalana 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje.
Otro modelo es el de la Ley gallega 7/2008, de 7 de julio de protección del paisaje de Galicia
Finalmente en este repaso a vista de
pájaro de las legislaciones específicas de las CCAA podemos recordar la
Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del
Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana y el Decreto
120/2006, de 11 de agosto, por el cual se aprueba su reglamento.
Por otro lado nos encontramos a la
mayoría de las CCAA, que no han legislado con carácter general sobre el
paisaje, aunque con carácter tangencial en sus prolijas leyes
urbanísticas han precisado los criterios sobre paisaje del supletorio
art 73 TRLSOU/76, hoy directos del art 20.2 TRLSRU.
Así el Decreto -Ley 12/2014 de Andalucía
recoge unos criterios que la ordenación urbanística -en función del
modelo urbanístico del municipio, según parámetros de ciudad compacta y
diversificada, centralidad y recualificación del espacio urbano - ha de
seguir al respecto siendo estos :
- emplazamiento en suelo urbano,
preferentemente consolidado, o urbanizable en continuidad con la trama
urbana, evitando ubicaciones aisladas;
- suficiencia de las infraestructuras de comunicaciones y transportes y favorecimiento de la movilidad;
- preservación del paisaje urbano (condiciones imperativas);
- sinergias de rehabilitación de espacios y edificios urbanos;
- proximidad al suelo residencial (criterios preferentes).
La adaptación al ambiente de las nuevas
construcciones, instalaciones y edificaciones es una plasmación
urbanística del principio de protección del paisaje. Y es de destacar
que el paisaje tiene como centro al hombre que lo contempla, sin el
cual, el paisaje no tendría relevancia, aunque pudiera tenerla a los
efectos ambientales de protección de la fauna o flora.
Es por esto por lo que el Plan de
Ordenación del Territorio de Andalucía, POTA, aprobado por Decreto
206/2006, de 28 de noviembre, de la Consejería de Obras Públicas y
Transportes de la Junta de Andalucía, ha definido el paisaje como “la
expresión visible de la relación de la sociedad con el medio a lo largo
del tiempo, que constituye un bien común que ha de ser protegido,
mejorado y fomentado, en tanto que es también expresión cultural del
equilibrio y calidad del territorio”
Por otra parte la Comunidad de Madrid a
diferencia de Valencia, Cantabria, Galicia y Cataluña no dispone una
legislación específica sobre paisaje, por lo que las determinaciones de
la Comunidad autónoma en la materia (que podrían considerarse exclusivas
conforme al Estatuto, por lo que la legislación estatal no básica en
este asunto posterior a 1983 no será aplicable en dicha Comunidad de
Madrid).
Las dos leyes con mayor incidencia en la
materia son la Ley 9/2001, de 17 de julio, del suelo de la Comunidad de
Madrid y la ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la
Comunidad de Madrid.
En el archipiélago canario el paisaje
urbano es en el ordenamiento jurídico un concepto cuya responsabilidad
recae en los municipios según se recoge en la Directriz 116 en su
apartado 3, de la Ley 19/2003, de 14 de abril, por la que se aprueban
las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación
del Turismo de Canarias, conforme al Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de
mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de
Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de
Canarias.
V Régimen particular del paisaje urbano
Dentro de las diferentes categorías de
paisaje debemos desarrollar aquel que por su ubicación en los suelos
consolidados por la urbanización y edificación recibe el nombre de
urbano.
Así partiendo del paisaje en general el
paisaje urbano tiene una serie de características que lo diferencian con
otro tipo de espacios: por un lado destaca por la alta densidad de
población que viven en el mismo; también una de sus características es
que los paisajes urbanos suelen tener una gran homogeneidad en cuanto a
su extensión y una arquitectura en sus edificios que resulta
inconfundible.
Todo paisaje urbano que se precie está
dotado de unas infraestructuras que no existen ni en el espacio rural ni
el espacio periurbano. Además es espacio, o paisaje, urbano es un
territorio proclive a la prestación de servicios de todo tipo. En este
paisaje urbano se tiende a mantener las estructuras existentes, siendo
un territorio proclive a la remodelación de edificios y domicilios.
Estas circunstancias, unidas a la
competencia municipal anteriormente aludida y a la autonomía recogida
por el art 140 de la Carta Magna exigen en base al mínimo principio de
seguridad jurídica, que por tanto una primera cuestión a determinar
además de la fórmula jurídica a adoptar por esos criterios o
instrucciones es la concreción objetiva de esas determinaciones evitando
el máximo la subjetividad inherente a la percepción estética del
paisaje urbano al amparo de la defensa del interés general destacado por
el art 103.1 de la Carta Magna.
Así la principal fuente de concreción de
los criterios y estándares de que gozan los municipios es la
anteriormente aludida potestad reglamentaria, tanto en su vertiente de
co regulación , junto con las CCAA, de las figuras de planeamiento
urbanístico, como mediante sus propias ordenanzas.
Por ejemplo la ordenanza de la ciudad de Barcelona(17) establece en el punto 10 de la exposición de motivos : Son
elementos del paisaje urbano los espacios públicos, las construcciones
(sobre todo las que integran el patrimonio cultural), los espacios
libres de edificación -edificables o no- y el espacio aéreo. Los agentes
contaminantes de estos elementos son los que afectan, sobre todo, a la
percepción visual, estética y de seguridad (fachadas de edificios,
publicidad, antenas, toldos y cualquier otra instalación accesoria a las
construcciones o en el resto de elementos del paisaje urbano)
Podemos precisar siguiendo a BLÁZQUEZ JIMÉNEZ(18) que el llamado paisaje visual posee dos referencias, el observador (nodo) y lo observado (campo visual). Un nodo es un punto ( dimensión topológica 0 )
donde está situado el observador, desde el cual se puede dominar una
sección cónica tridimensional que abarcará un campo visual. En este
caso, el punto puede ser considerado también como un foco.
Esta simple posición del observador
podrá abarcar en un medio urbano una serie amplia de perspectivas. La
más básica sería una calle rectilínea. A partir de aquí, una calle (o
plaza) puede curvarse, retranquearse, desnivelarse o tener un punto
focal que defina un fondo de escena que puede ser cerrada por un
edificio de forma más o menos abrupta, o tener una profundidad mediante
varios planos. Las propias líneas de fachada pueden variar, ya que
pueden ser continuas o discontinuas, o ser única a un lado de la calle,
pudiendo actuar como borde urbano. En cuanto a las fachadas, éstas
pueden conjugar una armonía formal en sus diferentes edificios o
presentar desarmonías tanto en su textura, en su volumen o incluso en su
color (desarmonías de colores ).
Esta circunstancia genera los
denominados impactos, algunos de los cuales, una vez detectados, podrían
corregirse con una planificación urbana apropiada: bajos comerciales
aparatosos, plantas añadidas, etc.; mientras otros como los impactos
de escala o los agolpamientos, requerirían actuaciones mucho más
severas, esto es, de un enorme coste.
Evidentemente, también pueden ser los edificios en sí mismos los que pueden aportar variedad a una perspectiva: desde las proas urbanas, a volúmenes tan diferentes que pueden generar diferentes escalas en
el campo visual (sin que necesariamente supongan impactos negativos) o
torres o cimborrios que pueden dar la sensación de “rasgar el cielo”.
La relación entre los edificios, por otra parte, puede lógicamente y en un modelo de ciudad viva crear simetrías, mimetizaciones,composiciones (algunas de gran valor estético), superposiciones curiosas de dos edificios, contraposiciones que den atractivos efectos de verticalidad y horizontalidad o yuxtaposiciones,
si por ejemplos dos edificios pueden dar, en perspectiva, la sensación
de ser el mismo. Los edificios (u otros elementos) pueden considerarse,
por último, no solamente hitos (destacados en el denominado skyline) sino también singularidades..
El paisaje urbano se encuentra definido
incluso numéricamente por el número de habitantes que en el mora. Para
poder calificar de paisaje urbano una determinada entidad geográfica, en
España es necesaria la presencia de al menos 10.000 vecinos. Además,
como ya se ha citado, es necesario que el sector servicios sea el
prioritario en la actividad económica.
Por tanto el ámbito que nos ocupa del
paisaje urbano tiene unas considerables determinaciones estéticas y por
tanto en buena medida dotadas de un importante grado de subjetividad.
VI La ordenación del paisaje urbano
Como hemos podido destacar
dentro de sus competencias las diferentes CCAA han desarrollado
instrumentos de ordenación del paisaje tal y como las clasifica HERVAS
MAS(19)
y así nos encontramos con los planes territoriales de protección del
paisaje previstos por el art 43 de la ley valenciana y los planes
territoriales catalanes.
Por otro lado podemos distinguir los Estudios de paisaje establecidos por el art 27 del reglamento de la indicada Ley valenciana
En la Comunidad Valenciana existe
igualmente la obligatoriedad de desarrollo de un Plan de Acción
Territorial de la Infraestructura Verde y el Paisaje(20).
Con Los tres subapartados del precepto
valenciano, se propuso la materialización de un plan de escala
territorial que solventase y despejara todos los inconvenientes
planteados hasta el momento: identificación de áreas que forman la
infraestructura, identificación de áreas territoriales, mecanismo de
incorporación de nuevos espacios y definición de criterios integrados
para la gestión del Sistema. La misma visión se aportó desde la
Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana, en la que a través de
la Directriz 40 incidía en el mismo planteamiento del apartado 4.º del
art. 19.bis de la LOTPP. Es así como, en marzo de 2011, se presenta la
propuesta de Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde y
Paisaje de la Comunidad Valenciana. Sin entrar a analizar su contenido, o
si es más un plan de acción territorial del paisaje que de la
Infraestructura Verde, lo cierto es que no se ha producido su aprobación
definitiva y por tanto, la ordenación territorial de la Comunidad
Valenciana sigue adoleciendo de este instrumento fundamental y aún así.
Con menor intensidad podemos citar los
catálogos de paisaje previstos por el art 9.º de la Ley gallega y 10.º
de la Ley catalana.
Otra figura es la de las directrices de
paisaje establecidas por el art 12 de la Ley catalana, donde debemos
distinguir con la ya indicada HERVAS MAS(21)
,entre directrices de aplicación directa, directrices de incorporación
obligatoria a los respectivos planeamientos y directrices
-recomendaciones.
Una figura común a las tres CCAA que han
legislado específicamente sobre el paisaje es la figura de los estudios
de integración paisajística, que la Comunidad valenciana prevé en el
art 11.3 de su Ley, Cataluña en el reglamento de desarrollo de la la Ley
y Galicia en el art 11 de la norma legal. Siendo esta figura en nuestra
opinión una especialización de los estudios de impacto ambiental.
También como especialidad, en nuestra
opinión, de los clásicos planes especiales nos encontramos con los
planes especiales de protección del paisaje que en el ámbito urbano
están inéditos.
Por otra parte y con carácter previo a
la elaboración de los respectivos documentos que recojan todo lo
expuesto debe resaltarse que a la hora de regular el paisaje deben
ponderarse los intereses que pueden verse afectados ante la alteración
de los correspondientes ambientes y tener en cuenta que el paisaje en sí
mismo es un recurso favorable para la actividad económica, con cuya
protección, gestión y ordenación adecuadas se puede contribuir también a
la creación de empleo. La transformación del paisaje, por ello, ha de
hacerse de forma menos acelerada ya que los factores que en él
repercuten son muy numerosos y así en el espacio rural la producción
agrícola, ganadera, silvícola, industrial y minera, así como las
prácticas de la ordenación del territorio, del urbanismo, del
transporte, de las infraestructuras, del turismo y del tiempo libre y,
más genéricamente, los cambios económicos mundiales continúan, en muchos
casos, acelerando su transformación.
En el espacio urbano esas sensibilidades
son muchos más numerosas y diferenciadas ( el comercio, la publicidad,
el ocio, las infraestructuras de transporte público, los servicios de
recogida de residuos, etc. Por lo tanto, necesita una regulación
objetiva, protectora, pero flexible, una “ordenación del territorio estética”, en palabras de OCHOA GÓMEZ y CANALES PINACHO(22).
La adaptación al ambiente urbano como
parte integrante de la protección del paisaje y del concepto de medio
ambiente es uno de los principios esenciales de la protección del
paisaje, cuyas técnicas de protección hemos enunciado.. Con esto podemos
afirmar que la adaptación al ambiente es, como ya indicamos, una
técnica propia de las políticas ambientales, cuyo objeto es impedir que
las nuevas instalaciones, construcciones o edificaciones rompan la
armonía, distorsionen, afeen, o se separen abruptamente de la estética
urbana, del paisaje urbano, y de las bellezas naturales o construidas de
un pueblo o ciudad. La concepción de la adaptación al ambiente como una
técnica de protección del paisaje, y, a su vez, de protección del medio
ambiente, tiene dos consecuencias principales: 1.ª. La conservación o
el mantenimiento de un determinado paisaje, cuando es hermoso y digno de
contemplarse, es un bien en sí mismo. La transformación del paisaje
sólo puede consentirse cuando se hace de manera ordenada, con el
consentimiento de la población y de las Administraciones competentes, no
como degradación del mismo. 2.ª. Es imprescindible que la ciudadanía
que vive en un pueblo o ciudad participe en la determinación de los
criterios estéticos de su entorno, para que las autoridades no acaben
creando una imagen “política” o “institucional” de los mismos, alejada
del sentir general y, por tanto, artificiosa en mayor o menor grado.
Ambos corolarios se cifran en el apdo. 1.º del art. 45 CE, en el que se determina, como sabemos, que “Todos
tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el
desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo”. Si
todos tienen derecho a disfrutar del paisaje urbano y de su armonía,
entonces todos, también, tienen derecho a participar en su definición. Y
eso debe hacerse, apoyándose en la “indispensable solidaridad
colectiva”. La “solidaridad colectiva” que también exige el apdo. 2.º
del art. 45 CE a la hora de proteger y mejorar la calidad de la vida y
defender y restaurar el medio ambiente aboga por una mayor participación
ciudadana de la que ha habido hasta ahora, para concretar la imagen de
la ciudad que se quiera tener para sí mismo y proyectar al exterior, que
además podría integrarse en un derecho fundamental al amparo del art 23
CE.
El paisaje urbano, al ser la apariencia
de la ciudad, es un medio que transmite de manera inmediata cualquier
cambio en las actividades sociales, económicas, industriales que se
produzca en ese entorno, lo que le hace tan vulnerable y, al tiempo, tan
interesante como factor de estudio de las realidades que subyacen en la
ciudad. El tan deseable desarrollo sostenible implica, para el paisaje
urbano, dosis coordinadas de actividad económica, vida social y
residencial, y protección del medio ambiente. Pero el paisaje no es sólo
un dato muy revelador de la vida de las ciudades, sino también al
contrario, un elemento que tiene un impacto enorme en otros campos
Este concepto se denomina “calidad del paisaje”, que puede deinirse como “el
grado de excelencia de éste, su mérito para no ser alterado o
destruido; de otra manera, su mérito para que en esencia, su estructura
actual se conserve”, definición de Domingo Gómez Orea, citado por VENEGAS MORENO, C. y RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, J (23) .
Estas circunstancias afectan a aspectos
de la vida diaria muy relevantes: el cultural, el ecológico, el
medioambiental, el social, la actividad económica, el turismo, la
creación de empleo, etc. Es por ambas funciones (factor que expresa la
realidad y actividad propia de una ciudad, por un lado, y elemento que
afecta a dicha realidad de un modo cada vez más importante) por lo que
el paisaje urbano actúa a modo de bisagra entre la realidad y el deseo,
es decir, entre lo que la ciudad es en un momento concreto y lo que
aspira ser, desde un punto de vista primordialmente estético, pero
también, como se ha dicho, desde un punto de vista económico, social o
industrial.
En cualquier caso no hay que descartar
la intervención, cuando no empeora su calidad, sino que la mejora, o,
simplemente, cambia en cuanto a su uso y/o apariencia, sólo en la medida
en que así haya sido deseado o, al menos, consentido, por parte de la
ciudadanía y de las autoridades administrativas que la representan y en
especial las autoridades municipales.
Partiendo por tanto de que el
mantenimiento del paisaje urbano, cuando es adecuado, es un bien en sí
mismo, y es deseable que así lo sea, cuando sea posible, que la
definición de “gestión de los paisajes” que da el CEP en su art. 1, e
incluye ese objetivo(24):
Es decir, pueden cambiar las actividades y usos cotidianos de una
ciudad, pero ello no debe impedir seguir conservando el paisaje, su
estética, cuando es adecuado, en lo que es una clara aplicación del
principio de desarrollo sostenible. Claro está que si el paisaje urbano
ya nos viene degradado desde antiguo, y no es adecuado, el propio CEP
permite su restauración y mejora, a in de cuentas, su ordenación, y
define “ordenación urbanística” como “las acciones que presenten un
carácter prospectivo particularmente acentuado con vistas a mejorar,
restaurar o crear paisajes”. Si lo pensamos bien, tan importante es
evitar que un paisaje armonioso se degrade como restaurar un paisaje ya
restaurado, y ambos tipos de paisaje forman parte del ámbito de
aplicación del Convenio (art. 2 CEP). Las técnicas y políticas que
promueve el Convenio, y que se están aplicando ya a nivel estatal,
regional y local, en todos los países que lo han ratificado, son,
fundamentalmente dos: la identificación de los paisajes y de las
amenazas que podrían transformarlos, y su calificación, a efectos de su
protección y/o mejora (art. 6. C CEP), técnicas que son competencia, en
España, de CC.AA. y entidades locales.
Así lo propugna el art. 4 del CEP(25),
y debe recordarse que en igual ámbito del Consejo de Europa la Carta
Europea de Autonomía Local recoge una competencia universal para las
entidades locales en aquellos asuntos no atribuidos expresamente a otras
Administraciones, y, además, se debe respetar que gestionen una parte
importante de los asuntos públicos que les afecten
Con dichas previsiones normativas y la
constitucionalizada autonomía local del art 140 CE, es evidente el papel
de los Ayuntamientos a través de los correspondientes instrumentos
urbanísticos y ambientales, para intervenir en la concreción de la
adaptación al ambiente al otorgar sus licencias de obras, para proteger
el paisaje urbano.
Así la principal capacidad de los
municipios para la ordenación de sus paisajes urbanos, es la mencionada
disposición sobre la adaptación al ambiente, que en buena medida sirve
fundamentalmente para conservar el paisaje que ya existe, aunque también
puede amparar, y así lo ha recogido la jurisprudencia, para mejorarlo:
bien permitiendo la demolición de edificios degradados, no adaptados al
ambiente, bien aumentando la extensión física de los espacios adaptados
al ambiente (cuando permite una nueva construcción, instalación o
edificación).
Circunstancia esta que los instrumentos,
de la ya derogada Ley 8/2013 estatal (pero incorporada al vigente
TRLSRU) han potenciado.
Las capacidades municipales sobre el
paisaje urbano, quedan claramente habilitadas en la STS de 28-3-06,
donde se recoge que la corporación está obligada a salvaguardar sus
intereses en el orden urbanístico, incluyendo la estética y seguridad de
las edificaciones y sus repercusiones medioambientales, derivadas de
los riesgos de deterioro del medio ambiente urbano que las mismas pueden
originar. La competencia municipal en urbanismo y medio ambiente es
título habilitante...
Así es evidente que los ayuntamientos
tienen potestad para aprobar planes de implantación de infraestructuras
de telecomunicaciones para garantizar una buena cobertura territorial
mediante la disposición geográfica de la red y la adecuada ubicación de
las antenas o para la pertinente protección de los edificios o conjuntos
catalogados, vías públicas y paisaje urbano tal y como se desprende de
la STS 28-3-06, (EDJ 43054).
Igualmente la corporación está obligada a
salvaguardar sus intereses en el orden urbanístico, incluyendo la
estética y seguridad de las edificaciones y sus repercusiones
medioambientales, derivadas de los riesgos de deterioro del medio
ambiente urbano que las mismas pueden originar. La competencia municipal
en urbanismo y medio ambiente es título habilitante para una regulación
municipal en materia de antenas de telecomunicaciones (STS 18-6-01, EDJ
31729)
El planeamiento es el principal
instrumento de regulación del paisaje urbano y así el PGOU de Madrid a
lo largo de sus normas urbanísticas recoge numerosas determinaciones y
así los arts 4.2.2 a 4.2.4, 4.3.5 a 4.3.34, 4.4.1 a 4.9.5,
6.10(condiciones estéticas de los edificios), etc En general el PGOU
estable multitud de condiciones en su apartado 7 sobre las
edificaciones, terciaria, comercial, deportivas, administrativas, etc
que regulan su morfología e integración en el paisaje urbano. Igualmente
en el capítulo 8 se establecen igualmente diferentes condiciones
específicas en la zona histórica, en la volumetría y las diferentes
normas zonales en que el PGOU divide la ciudad.
Junto a la normativa urbanística y las
ordenanzas específicas sobre paisaje urbano como la ya apuntada de
Barcelona nos encontramos con las diferentes ordenanzas que regulan
aspectos sectoriales del paisaje urbano y así se hace imprescindible una
cierta homogeneización, refundición o al menos simplificación(26).
Todas ellas vigentes y vinculantes,
existiendo además otras ordenanzas donde aparece el término paisaje de
una u otra forma, pero con menor incidencia directa en el paisaje urbano
como tal concepto.
Por otra parte sin el carácter normativo
de una disposición de carácter general tenemos el Plan de Calidad del
Paisaje Urbano de la Ciudad de Madrid asume también los objetivos y
contenidos definidos en el Plan General de Ordenación Urbana para el
Plan Especial temático “PET.15.Plan Especial de Fomento y Protección de
los Valores Paisajísticos”, aunque no se puede considerar un desarrollo
de este Plan Especial Temático.
A nivel de Directrices y
Recomendaciones: podemos destacar las del plan de paisaje urbano de
Madrid, donde las recomendaciones tienen un carácter general que no
presupone la forma en que el Ayuntamiento pueda ponerlas en práctica si
así lo decide y pueden servir a los servicios municipales en
determinados Proyectos a desarrollar. Las directrices son propuestas más
concretas destinadas a orientar la actuación municipal en casos
específicos. Están concebidas para poder servir de instrucciones para la
actuación de los servicios municipales en temas determinados
Por otro lado en Sevilla el Plan General
de Ordenación Urbanística del Municipio establece una regulación
específica para la protección del medio natural y urbano en el Título IX
de la Normativa Urbanística. En concreto, en su Capítulo IV Protección
de los Recursos Paisajísticos, donde se establecen unos principios
generales como régimen jurídico básico en materia de ordenación y
gestión del paisaje. De dichos principios se concluye que, para su
aplicación y desarrollo, se deberá elaborar una Ordenanza de Paisaje
Urbano.
Las “Directrices de paisaje urbano del
municipio de Sevilla” constituyen uno de los documentos de partida hacia
la elaboración de dicha Ordenanza, documentos mediante los que se
pretende conseguir un amplio consenso, a la vista de lo ya legislado y
ordenado (el Plan de Ordenación Urbana y otras ordenanzas municipales
vigentes) y en función de los criterios modernos sobre paisaje urbano y
mobiliario urbano. El texto ha sido elaborado por el Estudio de
Arquitectura de Juan Ruesga, y en él se hace una aproximación al
paisajismo urbano en Sevilla y se propone un catálogo de ámbitos de
actuación en los que aplicar la futura normativa con el objetivo
principal de proteger, mantener y mejorar los valores del paisaje urbano
existente.
VII La defensa del paisaje urbano frente a la agresión externa
Partiendo de un hecho existente como es
el paisaje urbano caben dos actitudes administrativas sobre el mismo.,
por un lado las encaminadas a preservar este, introduciendo, o no,
medidas de conservación y mejora.
Por otra parte el uso de los medios
humanos, materiales y financieros, así como de las potestades inherentes
a la administración para alterar desde esta el paisaje existente.
En el presente momento nos interesa la
óptica de la preservación, aunque debe recordarse que ya desde las
legislaciones de ensanche de poblaciones el urbanismo tiene un fuerte
potencial transformador
A ello hay que sumar la posibilidad que
le cabe a un Ayuntamiento de plasmar esa adaptación al ambiente en el
planeamiento general o especial, en sus catálogos, o en sus normas
(ordenanzas de estética, paisaje urbano, edificación, etc.).
Debe indicarse que el Consejo de Europa
ha instituido un premio anual del paisaje, para aquéllos que tiendan a
la sostenibilidad (art. 11 CEP), con la intención de premiar el
mantenimiento en el tiempo, con eficacia duradera, de paisajes
sobresalientes, o de paisajes recuperados, y al que podrán presentarse
los agentes que hayan desarrollado sobre esos paisaje sus políticas de
conservación, gestión y/o ordenación, es decir, tanto las
Administraciones regionales y locales, como ONGs destacadas en colaborar
con las mismas.
El mantenimiento y mejora del paisaje
debe en la óptica de nuestras últimas legislaciones urbanísticas
enfocarse a la reforma interior, la protección de la estética y
monumentos de los cascos históricos, la rehabilitación de edificios
históricos y dignos de conservarse, etc.. ESTEBAN NOGUERA(27)
considera que tanto la permanencia de un paisaje como su evolución
correcta son enfoques igualmente válidos por los que puede optar el
planificador territorial y urbanístico.
ada consecución de estas
ideas es imprescindible la necesidad de una mayor participación pública
en la concreción de los criterios determinantes de la estética urbana y
en la toma decisiones administrativas sobre paisaje Y es tan importante
por dos razones fundamentalmente: - porque pocas cosas afectan más a la
salud espiritual y mental de un ciudadano, y también a la salud física,
que el paisaje en el que desarrolla su vida, que no se limita sólo al
lugar donde se reside, sino donde se disfruta del ocio, se hace deporte,
se pasea, se lleva a los niños al colegio, se hacen negocios y compras,
etc. - porque el paisaje, como hemos dicho, es el reflejo visible de
una serie de realidades que lo conforman: la limpieza de las calles, la
altura de los edificios(28),
la protección, adecentamiento y mejora de la ciudad interior debería
hacerse sobre la base de criterios paisajísticos. Esa política
paisajística debe aspirar a ser por sí misma un motor económico que
reemplace la construcción de viviendas, y, a su vez, ha de tener un rol
de estímulo de la actividad económica de otros sectores, el turístico en
especial.
El planificador puede optar, a su vez,
por imponer requisitos de armonización (como exige el principio de
adaptación al ambiente), de mimesis (mediante técnica de ocultación o
camuflaje, se trata de que la nueva construcción o instalación pase
desapercibida), o monumentalización (la nueva construcción es un nuevo
elemento del paisaje que aumenta el valor del mismo).
La defensa del paisaje se ha enfocado
tradicionalmente mediante el uso de las técnicas ambientales. El reflejo
normativo de esta concepción lo encontramos en alguna de las leyes más
significativas. Es el caso de la derogada Ley 4/1989, de 27 de marzo, de
conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna
silvestre,o la actual Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del patrimonio
natural y la biodiversidad, que tras fijar entre sus principios
inspiradores “la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de la diversidad geológica y del paisaje”
(art. 2) intentan una acertada defensa de los paisajes naturales a
través de los planes de ordenación de los recursos naturales, dotándolos
de valor prevalente y vinculante. Igualmente, el uso de técnicas de
gestión ambiental como la evaluación de impacto ambiental regulada hoy
en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, tomó en consideración el paisaje a
la hora de evaluar el impacto de determinados proyectos
(significadamente los eólicos) señalando en el art. 35.1.c) que se
analizarán los efectos de éstos sobre el paisaje, los bienes materiales,
incluido el patrimonio cultural y la reiteración entre todos estos. Y
si bien es cierto, como ha declarado alguna jurisprudencia, que ese no
es su principal cometido, el Tribunal Constitucional sí lo ha afirmado
en la STC 13/1998, de 22 de enero.
Por otro lado el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos cuando antepone el derecho colectivo al paisaje frente
al derecho de propiedad (Chapman contra Reino Unido, TEDH 2001, 46)
establece un claro margen para la actuación administrativa En otros
términos, se configura la protección del medio ambiente en su vertiente
de preservación del paisaje como causa y justificación de las
limitaciones a la propiedad. El paisaje, pasa así a convertirse un “interés jurídico colectivo integrado en el medio ambiente”
que implica la protección del mismo a cargo de los poderes públicos y
puede fundamentar la limitación de derechos o prohibiciones.
En cualquier caso la juridificación que
planteamos del propio paisaje urbano, a través de la regulación,
flexible, por parte de los diferentes municipios exige de normas, que
como todas las autenticas normas vengan acompañadas de la capacidad para
establecer la coercibilidad para su cumplimiento y esas normas en
materia de paisaje urbano deben ser específicas y no meramente de
defensa de edificios o espacios históricos(29), como en buena medida ocurre hasta ahora.
VII Conclusiones
El paisaje en general y más
concretamente el de las zonas urbanas es un hecho físico cuya percepción
visual por el ser humano determina a través de una actuación subjetiva
su bondad o no.
La legislación vigente, atribuye a las
EELL unas evidentes capacidades para la ordenación e intervención de sus
respectivos paisajes
Por tanto el contendido de las posibles
directrices en la materia debe tener en cuenta esas circunstancias y en
consecuencia regular las características del mobiliario y elementos
urbanos, la configuración exterior de los edificios, la publicidad
exterior en la ciudad, tanto en edificaciones como en elementos móviles y
fijos visibles desde la vía urbana.
Para ello además del documento indicado
debe de resaltarse la existencia de normativa municipal vinculante con
naturaleza de disposiciones administrativas de carácter general y así
fundamentalmente las ordenanzas municipales de publicidad exterior (si
existieran)y las normas urbanísticas de los respectivos planes generales
de ordenación urbana.
Otro aspecto a tenerse en cuenta es la
existencia de competencias concurrentes sobre el espacio del paisaje
urbano de otros órganos municipales y singularmente las referidas a las
Áreas de Urbanismo, economía, Cultura y Medio ambiente.
En ese sentido las directrices de
carácter político por su carácter transversal y vinculante afectan a
varios departamentos, conforme a títulos competenciales concurrentes
Por lo que se refiere al contenido de
estas normas o directrices deben plantearse unos requisitos mínimos con
respecto a las lógicas plasmaciones de principios estéticos, respeto a
los valores constitucionales y conservación del patrimonio cultural y
natural existente, coordinación con el respeto a la debida movilidad,
etc.
Otro aspecto es el del límite en
relación con el respeto a las libertades individuales y de empresa, del
contenido de la intervención municipal sobre el paisaje urbano y así la
determinación por ejemplo de la inclusión o no de los escaparates
comerciales en dicha intervención.
Igualmente debido al lógico respeto a
los principios de legalidad y de lealtad institucional, por lo que tal y
como se determina en el art 55 de la LRBRL, deben de ponderarse las
competencias de otras AAPP , especialmente en materia de patrimonio
histórico, como al ser las poblaciones sede de numerosas instituciones
de todo tipo, hay que considerar, sin renunciar a las competencias
municipales, cuestiones vinculadas a la defensa, la seguridad ciudadana o
las relaciones internacionales que pueden hacer excepcionar las normas
estéticas correspondientes.
La forma de los criterios “vinculantes”
queda condicionada por la relación que esa vinculación tenga, bien hacia
la ciudadanía o ad extra., bien tan solo hacia la actividad
administrativa con su indirecta incidencia sobre la ciudadanía o “ad
intra”, debiéndose necesariamente la primera opción materializarse
mediante la correspondiente disposición de carácter general, en los
términos del art 49 LRBRL.
Aunque debe recogerse que la mayor parte de las determinaciones
Si se optara por la segunda opción la figura más adecuada es la de la instrucción de servicio en los términos del art 21 LRJAPC(30),
esta posibilidad implica la existencia de unos mínimos criterios
comunes y vinculantes para todos los empleados públicos del municipio,
pero no exigible a terceros.Esta modalidad para vincular a todos los
departamentos de un municipio requerirá de la aprobación del instrumento
por un órgano jerárquico superior(la alcaldía).
En cualquier caso la forma jurídica no
condiciona la elaboración de propuestas de cada municipio con criterios
objetivos de carácter estético que se ven condicionado por normas
legales ( bienes de interés cultural y recinto histórico afectados por
las leyes de las CCAA, tres alturas a excepción de los hitos que se
determinen conforme el ejemplo de la ley 9/2001 del suelo,de la
Comunidad de Madrid etc).
Por tanto a la hora de describir la
normativa aplicable al paisaje urbano debemos distinguir entre varios
tipos de disposiciones, unas de carácter estatal y aplicación plena o
directa, pero que regulan materias de su competencia que tienen
incidencia más o menos directa en la materia, pero el núcleo de
la legislación en la materia corresponde a las CCAA, por las
competencias exclusivas en materia de patrimonio cultural y urbanismo
que estas ostentan, no existiendo en la mayor parte de las CCAA, como si
ocurre en algunas CCAA una Ley de paisaje urbano.
Finalmente y en virtud de la potestad
reglamentaria que el art 4.º de la LRBRL otorga a las EELL, estas pueden
aprobar ordenanzas en su ámbito de competencia y lógicamente
supeditadas a la ley.
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Junta de Andalucía-Fundación Duques de Soria, Sevilla, 2002, págs.
153-173
NOTAS:
(1). BLÁZQUEZ
JIMÉNEZ, Antonio “Las dimensiones del paisaje urbano” revista Práctica
Urbanística 13.1 -2016 Wolters Kluwer España
(2). (BOE de 5 de
febrero de 2008), al respecto vid FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, C., “El paisaje,
el medio rural y el patrimonio natural en las recientes iniciativas
legislativas estatales. (A propósito de la ratiicación por España de la
Convención europea del Paisaje, la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para
el desarrollo sostenible del medio rural y la Ley 42/2007, de 13 de
diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad)”, en Civitas
Revista española de Derecho Administrativo núm. 140/2008 y MATA
OLMO Rafael “Convenio europeo del paisaje del Consejo de Europa. Notas
sobre su aplicación en España” Patrimonio cultural y derecho,, N.º 18,
2014, págs. 175-206
(3). CARBALLEIRA
RIVERA Maria Teresa “El paisaje como bien cultural” dentro de la obra
colectiva “El camino de santiago y otros itinerarios Cultura, historia,
patrimonio, urbanismo, turismo, ocio y medio ambiente” LIBER AMICORUM
ENRIQUE GÓMEZ-REINO Y CARNOTA” Coordinadores Juan Ramón Fernández Torres
Jesús Prieto de Pedro Joan Manuel Trayter Jiménez, Tirant lo Blanch,
Escola Galega de administración pública, 2014
(5). Sobre esto
vease CARTEI, GIANFRANCO “Autonomia locale e planificazione del
paesaggio” pags 703 a 743 de Rivista trimestrale di diritto
pubblico,, N.º 3, 2013, ed Giufré, Milan. Y en concreto pags 704-706.
(6). Una visión
histórica general se puede realizar en FERNANDEZ RODRIGUEZ, C “Algunas
consideraciones sobre el actual panorama del paisaje urbano en nuestro
ordenamiento :Desde su originaria y exclusiva protección por el
ordenamiento urbanístico al incipiente ordenamiento paisajístico “
Revista de derecho urbanístico y medio ambiente n.º 277, noviembre 2012
(7). SÁNCHEZ SÁEZ,
Antonio José “La protección de la estética en el derecho urbanístico a
través del principio de adaptación al ambiente”Tirant Lo Blanch,
Instituto García Oviedo, 2013.pags 37 a 43
(8). El art. 19 del
RPU, al enumerar las determinaciones generales que deben contener los
Planes Generales de Ordenación Urbana, se refiere en el apartado d) a
las “medidas para la protección del medio ambiente, conservación de la
naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos
urbanos e histórico-artísticos, de conformidad, en su caso, con la
legislación específica que sea de aplicación en cada supuesto”, medidas
que no gozan de la consideración de sistemas generales a los que se
reitere el apartado b) del precepto citado.
(10). Dicho
precepto dispone. Fuera de los tramos urbanos de las carreteras
estatales queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible
desde la zona de dominio público de la carretera, sin que esta
prohibición dé en ningún caso derecho a indemnización” sobre esto vid
GARCIA RUBIO, F “Régimen jurídico de la publicidad exterior” capítulo
del libro “Nuevos retos sectoriales del urbanismo” El consultor de los
Ayuntamientos y de los juzgados. La Ley.Wolters Kluwer. 2009
(11). Vid. OCHOA
GÓMEZ, M. P. y CANALES PINACHO, F., “La juridificación del paisaje o de
cómo convertir un criterio esencialmente estético en un bien jurídico
objetivable”, en Práctica Urbanística, n.º 89, Sección Perspectivas
sectoriales, enero 2010, pág. 62.
(12). Las
competencias locales han sido objeto de una reforma a través de la Ley
sobre racionalización y sostenibilidad de la administración local
27/2013, de 27 de diciembre y destacandose sobre ella “La reforma de
2013 del régimen local español”, Fundación Democracia y Gobierno Local,
2014, obra colectiva coordinada por SANTA MARÍA PASTOR Juan Alfonso, “La
reforma del régimen jurídico de la administración local.el nuevo marco
regulatorio a la luz de la ley de racionalización y sostenibilidad de la
administración local” obra colectiva coordinada por CARRILLO DONAIRE
Juan Antonio y NAVARRO RODRIGUEZ Pilar, La ley-El Consultor, 2014,
igualmente colectiva y dirigida por QUINTANA LÓPEZ Tomás “La reforma del
régimen local. Comentario a la ley 27/2013, de 27 de diciembre, de
racionalización y sostenibilidad de la administración local, Tirant lo
Blanch, 2014. Igualmente MELLADO RUIZ Lorenzo “Génesis y realidad de la
ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y Sostenibilidad de
la administración local:¿una nueva reforma local?” CEMCI 2014, MEDINA
GUERRERO,Manuel “La reforma del régimen local “ Tirant lo Blanch, 2014,
CAMPOS DAROCA, José María “ La reforma de la Ley de bases de régimen
local: Ley 27/2013, de 27 de diciembre”Bosch, 2014, CEBRIÁN ABELLÁN,
Manuel” El régimen local tras la reforma de la Ley de racionalización y
sostenibilidad”, Bosch -Wolters Kluwer, 2014, “Comentarios a la Ley
27/2013, de 27 de diciembre sobre racionalización y sostenibilidad de la
administración local” RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime y SARMIENTO ACOSTA,
Manuel J.[Directores] Comares, 2014 y “Análisis de las repercusiones de
la reforma local sobre la organización, competencias y servicios de las
entidades locales”Itap, 2015, GARCÍA RUBIO Fernando (Director)
(13). a) Urbanismo:
planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y
gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de
protección pública con criterios de sostenibilidad financiera.
Conservación y rehabilitación de la edificación.
b) Medio ambiente urbano: en particular,
parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y
protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en
las zonas urbanas.
d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
(14). Un panorama
general de la materia la tenemos en GARCIA CUETOS,Pilar “El patrimonio
cultural.Conceptos básicos”Prensas universitarias de Zaragoza, 2012.
(15). Al respecto
vid CORTINA, A., QUERALT, A., “La regulación especíica del paisaje en la
regulación autonómica”, en Convenio Europeo del Paisaje: textos y
comentarios, Ministerio de Medio Ambiente, Madrid, 2007
(16). Un estudio de
estas lo tenemos en FERNÁNDEZ RODRIGUEZ, C., La protección del paisaje.
Un estudio de derecho español y comparado, Marcial Pons, Madrid, 2007.
(17). Ordenanza de
los usos del paisaje urbano de la ciudad de Barcelona Acuerdo del
Consejo Plenario de 26-3-1999 de dicho municipio, al respecto vid. BOSCH
PASCUAL, L. y CLAVILLÉ INGLÉS, J. M., “Ordenanza de paisaje urbano de
Barcelona”, en Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y
ordenación del paisaje, coord. por Jaume Busquets Fàbregas y Albert
Cortina Ramos, Ariel, Barcelona, 2009.
(18). BLÁZQUEZ
JIMÉNEZ, Antonio Op cit “Las dimensiones del paisaje urbano” revista
Práctica Urbanística 13.1 -2016 Wolters Kluwer España.
(19). HERVAS MAS, J ”Ordenación del territorio, urbanismo y protección del paisaje “Bosch, 2009 pags 221 a 302.
(20). En el
apartado 4 del art. 19.bis LOTPP indicaba:: “4. El Consell elaborará un
Plan de Acción Territorial en el que: a) Se identificarán las áreas y
elementos que deben formar parte de la Infraestructura Verde b) Se
concretará el mecanismo de incorporación de nuevos espacios y áreas
territoriales a la misma c) Se establecerán los criterios integrados de
gestión que deban aplicarse al conjunto de la Infraestructura Verde, sin
menoscabo de lo dispuesto en las legislaciones y normas sectoriales que
regulan cada uno de sus elementos constitutivos, con los que en todo
caso deberán coordinarse”
(22). . OCHOA
GÓMEZ, M. P. y CANALES PINACHO, F., “La juridificación del paisaje o de
cómo convertir un criterio esencialmente estético en un bien jurídico
objetivable”, en Práctica Urbanística, n.º 89, Sección Perspectivas
sectoriales, enero 2010, págs. 67-68.
(23). VENEGAS
MORENO, C. y RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, J., “Valoración de los paisajes
monumentales. Una propuesta metodológica para la integración
paisajística de los conjuntos históricos”, en ZOIDO, F. (COORD.),
Paisaje y Ordenación del Territorio, Junta de Andalucía-Fundación Duques
de Soria, Sevilla, 2002, págs. 153-173
(24). Especifica
:”Por gestión de los paisajes se entenderán las acciones encaminadas,
desde una perspectiva de desarrollo sostenible, a garantizar el
mantenimiento regular de un paisaje, con el in de guiar y armonizar las
transformaciones inducidas por los procesos sociales, económicos y
medioambientales”
(25). Asi este
indica : Cada Parte aplicará el presente Convenio, en particular los
artículos 5 y 6, con arreglo a su propio reparto de competencias, de
conformidad con sus principios constitucionales y su organización
administrativa, y respetando el principio de subsidiariedad, teniendo en
cuenta la Carta Europea de Autonomía Local. Sin perjuicio de las
disposiciones del presente Convenio, cada Parte armonizará la aplicación
del presente Convenio con sus propias políticas
(26). Por ejemplo
la Villa de Madrid tiene las siguientes determinaciones en la materia:
Ordenanza de instalación de ascensores en fachada de edificios
construidos de uso residencial - Fecha de Aprobación: 25/06/2014
Ordenanza de Terrazas y Quioscos de Hostelería y Restauración - Fecha de
Aprobación: 30/07/2013 Ordenanza reguladora de la denominación y
rotulación de vías, espacios urbanos, así como edificios y monumentos de
titularidad municipal y de la numeración de fincas y edificios - Fecha
de Aprobación: 24/04/2013 Ordenanza de Conservación, Rehabilitación y
Estado Ruinoso de las Edificaciones - Fecha de Aprobación: 30/11/2011
Ordenanza de Limpieza de los Espacios Públicos y Gestión de Residuos -
Fecha de Aprobación: 27/02/2009 Ordenanza Reguladora de los Quioscos de
Prensa - Fecha de Aprobación: 27/02/2009 Ordenanza Reguladora de la
Publicidad Exterior - Fecha de Aprobación: 30/01/2009 Ordenanza de
Diseño y Gestión de Obras en la Vía Pública- Fecha de Aprobación:
31/05/2006 Ordenanza de Prevención de Incendios del Ayuntamiento de
Madrid - Fecha de Aprobación: 28/06/1993 Ordenanza Reguladora de la
Prestación de los Servicios de Mudanzas - Fecha de Aprobación:
30/09/1992 Ordenanza Reguladora de la Señalización y Balizamiento de las
Ocupaciones de las Vías públicas por Realización de Obras y Trabajos -
Fecha de Aprobación: 27/05/1992Ordenanza General de Protección del Medio
Ambiente Urbano - Fecha de Aprobación: 24/07/1985 Ordenanza General
sobre Mobiliario Urbano. - Fecha de Aprobación: 01/03/1985 Ordenanza
sobre Uso y Conservación de Espacios Libres - Fecha de Aprobación:
29/06/1984 Ordenanza sobre Supresión de Barreras Arquitectónicas en las
Vías Públicas y Espacios Públicos- Fecha de Aprobación: 31/10/1980 y
Ordenanza Municipal de Policía Urbana y Gobierno de la Villa1 - Fecha de
Aprobación: 16/07/1948
(27). ESTEBAN
NOGUERA, J. “El paisaje en la planiicación territorial y urbanística”,
en Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del
paisaje, coord. por JAUME BUSQUETS FÀBREGAS Y ALBERT CORTINA RAMOS,
Ariel, Barcelona, 2009, págs. 381 y 382
(28). Debe
recordarse que en la Comunidad de Madrid se limito por reforma ad hoc de
la Ley del suelo, dicha altura, salvo hitos expresamente recogidos en
el planeamiento general, que además el TSJ de la Comunidad interpretó
muy restrictivamente (en contra del aumento) para el caso
Mahou-Calderón.
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