SOBRE LA OBLIGACIÓN DEL AYUNTAMIENTO DE CONTESTAR A LAS ALEGACIONES QUE SE PRESENTEN EN LOS TRÁMITES DE INFORMACIÓN PÚBLICA

Manual "Derecho a participar" del G.V.

Nos han enviado recientemente la respuesta de nuestras 72 alegaciones al PGOU de Busturia, contestadas de forma evasiva, resumida o, peor aun, sin entrar en el fondo del asunto o simplemente sin dar respuesta a los planteamientos y propuestas presentadas. Por ello basándonos en varios documentos del Ararteko vamos a realizar un trabajo para intentar aclarar este extremo.


En repetidas ocasiones los ciudadanos y las asociaciones medioambientales se han dirigido al Ararteko y a los tribunales denunciando supuestas actuaciones irregulares de los ayuntamientos en materia de planeamiento urbanístico. Aparte de las cuestiones de fondo, en la mayoría de las quejas denunciaban, asimismo, la falta de respuesta de la Administración a las alegaciones presentadas por los ciudadanos durante la fase de información pública de los planes. Similares quejas se han planteado respecto a las alegaciones que aducen los vecinos en el trámite de audiencia, cuando se tramitan expedientes de licencias de actividades clasificadas o NIMP.

Esta actitud, que desde ahora nos atrevemos a calificar de perniciosa práctica administrativa, (y contraria a las leyes) suele crear sentimientos de agravio entre los ciudadanos, ya que no alcanzan a comprender por qué los ayuntamientos, salvo loables excepciones, no contestan a sus escritos. Incluso interpretan estas actitudes como una manifestación más de la prepotencia con la que se suele conducir la Administración, y consideran que las prerrogativas de que goza la Administración no pueden justificar esa falta de consideración hacia los ciudadanos.

Por ello, en su día el Ararteko llevó a cabo un estudio jurídico sobre esta cuestión, para conocer desde el punto de vista procedimental hasta dónde alcanzan las obligaciones de la Administración, en los trámites de información al público de los expedientes administrativos, para con aquellos administrados que tienen a bien presentar alegaciones. En los últimos años esa institución se ha ocupado en varias ocasiones de los problemas que suscita la participación en asuntos relaciones con el urbanismo, el medio ambiente. Las dificultades para participar en los procesos iniciados, la falta de una respuesta formal o las deficiencias en la motivación han sido algunos de los supuestos analizados por esa institución.

Por otro lado han sido varias las asociaciones que nos muestran su preocupación por el escaso valor que se asigna a sus aportaciones. Algunas administraciones públicas, lejos de considerar a las asociaciones o grupos en defensa de los intereses colectivos como partes interesadas para mejorar la toma de decisiones, manifiestan una total desconfianza hacia ellas. Las materias a las que afectan estas reclamaciones son, fundamentalmente, las relativas al medioambiente o al urbanismo y, en menor medida, a asuntos de ámbito local que afectan a derechos ciudadanos reconocidos en la legislación de régimen local.

Por ello, seria de interés general llevar a cabo un estudio jurídico sobre esta cuestión, para conocer desde el punto de vista procedimental hasta dónde alcanzan las obligaciones de la Administración, en los trámites de información al público de los expedientes administrativos, para con aquellos administrados que tienen a bien presentar alegaciones ante un Ayuntamiento.

No podemos olvidar, que la vigente Constitución configura el medio ambiente como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos y cuya conservación es una obligación que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto. Todos tienen el derecho a exigir a los poderes públicos que adopten las medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, para disfrutar del derecho a vivir en un medio ambiente sano. Correlativamente, impone a todos la obligación de preservar y respetar ese mismo medio ambiente.

Para que los ciudadanos, individual o colectivamente, puedan participar en esa tarea de protección de forma real y efectiva, resulta necesario disponer de los medios instrumentales adecuados, cobrando hoy especial significación la participación en el proceso de toma de decisiones públicas. Pues la participación, que con carácter general consagra el artículo 9.2 de la Constitución «Corresponde a los poderes públicos (...) facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social», y para el ámbito administrativo el artículo 105, garantiza el funcionamiento democrático de las sociedades e introduce mayor transparencia en la gestión de los asuntos públicos. En esta línea, debe destacarse el Convenio de Aarhus el 25 de junio de 1998 que parte del siguiente postulado: “para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben tener acceso a la información medioambiental relevante, deben estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y deben tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados”.

En la Constitución española se proclama un derecho a la participación «en los asuntos públicos» (art. 23.1) que se ha interpretado interesadamente como una un derecho a la «participación política o electoral» y que no ha tenido excesiva transcendencia en la legislación administrativa. Entre numerosos preceptos de la Ley 30/1992 relativos a la participación de los «interesados» en los procedimientos administrativos que les afecten, sólo hay uno, el art. 86, relativo a la participación de quienes no tengan la consideración de tales. Se trata de un precepto habilitante: el órgano competente para resolver —pero en ningún caso el instructor del procedimiento— «podrá» acordar un «período de información pública» (art. 86.1), aunque también se podrán «establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos» (art. 86.4).

Con carácter general, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativa Común, ha desarrollado estos preceptos constitucionales. Y establece, en su artículo 3 “establece el mandato a las administraciones públicas de actuar de conformidad con los principios de transparencia y de participación en sus relaciones con los ciudadanos”.

Este principio de participación viene referido, entre otros, a los asuntos en los cuales la ciudadanía tenga la condición de interesada en el procedimiento. El artículo 31 establece que disponen de la condición de interesados aquellas personas físicas y asociaciones con un interés legítimo, individual o colectivo, en el asunto. El artículo 35 incluye el derecho de todos los ciudadanos y ciudadanas en sus relaciones con las administraciones “A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución”.

De los textos expuestos, queda clara la preocupación del legislador para que los ciudadanos puedan acceder a la información administrativa que les afecta, y para que en la tramitación de los procedimientos administrativos puedan presentar ante la Administración pública cuantos escritos consideren de interés, en defensa de sus derechos y de sus intereses personales. Otro aspecto digno de destacar es que la Ley 30/92 establece en sus artículos 42-1º y 58-1º que la Administración está obligada a responder y a dictar una resolución administrativa y notificarla sobre cuantos asuntos le planteen aquellos ciudadanos que reúnan la condición de interesados en un procedimiento administrativo concreto.

Respecto a los trámites de información pública, esta misma obligación administrativa está recogida con un criterio general de «...quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales». Este trámite de información se plasma en el derecho de los ciudadanos a la « vista» o examen del expediente, y, además, a presentar escritos ante la administración actuante. En estas alegaciones pueden plantear todo aquello que en derecho entiendan más favorable a sus intereses, o bien solicitar el cumplimiento estricto de la normativa vigente, o simplemente exponer su opinión sobre una cuestión concreta.

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados. E el derecho de todos los ciudadanos a participar efectivamente en los procedimientos urbanísticos. Ese derecho comprende poder formular alegaciones y obtener de la administración una respuesta motivada.n ese sentido la decisión deberá ser congruente con las cuestiones expuestas en el procedimiento. Esta forma de resolución posibilita la participación de personas y asociaciones en la toma de decisiones. A través de la contestación razonada a las alegaciones, cuando éstas son rechazadas, los ciudadanos pueden conocer los motivos por los que sus pretensiones no han sido estimadas, lo que facilita el que puedan recurrir los acuerdos de la Administración. Si los administrados desconocen las razones por las que los poderes públicos rechazan sus peticiones, difícilmente podrán rebatir tales argumentos, de tal manera que se vería afectado su derecho a la defensa jurídica de sus intereses, provocando una indudable indefensión.

Resulta de interés analizar qué es lo que acaece en el ámbito de Urbanismo y, en concreto, en los procesos de aprobación del planeamiento, estra claramente regulado del derecho de la participación ciudadana ha tenido un desarrollo sectorial a través de normas que inciden en materias concretas (o sectoriales). Dentro de este ámbito, el Real Decreto Legislativo 2/2008, Texto Refundido de la Ley de Suelo, incluye en su artículo 4.e) el derecho de todos los ciudadanos a participar efectivamente en los procedimientos urbanísticos. Ese derecho comprende poder formular alegaciones y obtener de la administración una respuesta motivada. En Euskadi, la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo ha regulado este derecho a la participación ciudadana en los procesos de elaboración de los planes de ordenación a través de la figura de los programas de participación ciudadana y del Consejo Asesor del Planeamiento.

Otro tanto cabe predicar respecto al resto de la legislación sectorial, como por ejemplo, y sin ánimo de ser exhaustivo: las alegaciones que se presentan al amparo del artículo 30-2º a) del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas en los procedimientos de concesión de licencia de actividades clasificadas; las alegaciones presentadas en los trámites de información pública previstos en el artículo 3-1º del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, sobre Evaluación de Impacto Ambiental; también afectaría al proceso de información pública para la aprobación de los planes de ordenación de los recursos naturales, según establece el artículo 7 d) de la Ley del Parlamento Vasco 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco.

Se podría continuar citando una larga lista de normas sectoriales a las que les sería aplicable el principio recogido en el procedimiento administrativo general: que la Administración está obligada a contestar a cuantas alegaciones presenten los ciudadanos en cualquier trámite de información pública.

Para finalizar el ARARTEKO en uno de sus trabajos recoge la siguiente conclusión:

“... se recomienda que los ayuntamientos, o cualquier otra administración actuante, respondan en forma razonada a todas y cada una de las alegaciones que presenten los ciudadanos durante los trámites de información pública a que están sujetos los procedimientos de aprobación del planeamiento urbanístico, por disponerlo así el artículo 86-3º, párrafo 2º de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. En dicha contestación se deberá indicar si la alegación ha sido rechazada o aceptada, en todo o en parte, y, en su caso, los motivos por los que ha sido desestimada.
La misma obligación se debe predicar de todos aquellos trámites de información pública o audiencia a los interesados que establezca cualquier otra norma sectorial, con independencia de cuál sea la administración a la que le corresponda la competencia para tramitar el expediente.
Finalmente, se considera conveniente que la Administración notifique la aprobación definitiva del expediente a todos los ciudadanos que, con motivo del trámite de información pública, presenten alguna alegación.”

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