Retroceso en la legislación del suelo

Retroceso en la legislación del suelo

Fernando Hevia

El sindicato ELA ha difundido una nota de prensa en la que valora como un retroceso el Anteproyecto de Ley de Suelo y Urbanismo aprobado por el Gobierno Vasco. No sólo como una rebaja de los distintos borradores del anteproyecto, especialmente en materia de reserva de viviendas de protección oficial, sino también (y así concluye el comunicado de ELA) como una marcha atrás respecto a la legislación vigente en la CAPV.

Aralar comparte esta concluyente valoración negativa del Anteproyecto de Ley de Suelo y Urbanismo. Constituye, efectivamente, un retroceso; a pesar de los esfuerzos de los partidos promotores (PNV, EA y EB-B) para presentarlo como un gran avance o como un proyecto de ley progresista. Retrocede por varias razones:

1.- Recorta ostensiblemente los contenidos pioneros de dos importantes leyes del Parlamento Vasco que el propio anteproyecto deroga:

* La Ley 17/94, que establece las reservas de suelo para la promoción de viviendas de protección oficial (VPO).

* La Ley 20/98, sobre patrimonios públicos de suelo.

* También abandona la persistente orientación legislativa anterior del Parlamento Vasco (Leyes 3/97, 5/98 y 11/98) favorable a ampliar las cesiones de edificabilidad o aprovechamiento urbanístico en suelo urbano.

Es decir, empeora la totalidad de la legislación autonómica a la que sustituye.

2.- En cuestiones que se solapan con la legislación básica del Estado (como, por ejemplo, la definición del suelo urbano y, sobre todo, la definición clave del suelo urbano consolidado), constituye una regresión incluso respecto a la Ley estatal 6/98, aprobada por las Cortes españolas con mayoría absoluta del Partido Popular, y cuyo efecto fulminante sobre el incremento del precio de la vivienda es algo públicamente admitido y reconocido en la propia exposición de motivos del anteproyecto, cuando critica abiertamente "el estrepitoso fracaso de la estrategia de liberalización del suelo".

3.- A diferencia de la mayoría de la legislación autonómica de otras CC.AA., comparte con la citada legislación estatal la indefinición del suelo urbanizable en que se basa la criticada estrategia de liberalización del suelo, renunciando a regular de forma estricta o programada desde la Administración Pública el crecimiento urbano o la oferta de los nuevos suelos urbanizables; contraviniendo así el principio de sostenibilidad, cuya exigencia resulta más acuciante, por su orografía, en la CAPV, donde el suelo es un recurso muy escaso.

4.- La figura del agente urbanizador, que se presenta públicamente como innovación progresista, llamada demagógicamente según algunos a "acabar definitivamente con la especulación del suelo", no constituye ninguna novedad en el panorama legislativo del urbanismo español, desde su instauración en la C.A. del País Valencià, habiendo alcanzado la máxima intensidad de su aplicación con los gobiernos autonómicos del PP presididos por Eduardo Zaplana.

5.- La actualización de la anticuada reglamentación y la dispersa y confusa legislación de desarrollo todavía vigentes en el urbanismo de la CAPV tampoco tiene tanto mérito, ya que se trata de poner al día, con más de 20 años de retraso, lo que todavía se rige por la Ley del Suelo de 1975, la última ley aprobada por las Cortes franquistas.

En resumen, lo que de bueno, comparativamente hablado, tiene este anteproyecto lo hereda de una legislación parcial anterior del mismo Parlamento Vasco (14/97 y 20/98); legislación parcial que el propio anteproyecto empobrece o degrada. En el resto de aspectos se trata de un proyecto de ley muy normalita, que incluso se queda por debajo del desarrollo competencial realizado en otras CC.AA.

La incapacidad del anteproyecto para dar respuesta adecuada a los grandes problemas reales se comprueba cuando se coteja el articulado con los buenos propósitos o teóricos objetivos declarados en la exposición de motivos:

A) Este anteproyecto no favorece "la recuperación de la iniciativa pública en las actividades urbanísticas, especialmente a través de la iniciativa municipal", ni tampoco refuerza "los mecanismos de intervención administrativa de las Administraciones Públicas en el mercado del suelo e inmobiliario". Los ayuntamientos dispondrían, si este anteproyecto se aprobase, bastantes menos recursos para dinamizar sus patrimonios públicos de suelo. Por dos motivos:

1º.- El artículo 112 del anteproyecto modifica sustancialmente el artículo 5 de la Ley 20/98. De manera que la vinculación al patrimonio municipal de suelo del 10% de los ingresos municipales anuales por impuestos directos e indirectos se rebaja al 2,5% anual (75% de reducción), al modificar la referencia contable del ejercicio presupuestario anual al período de cuatro años.

2º.- Los ingresos provenientes de la cesión obligatoria y gratuita del 10% de la edificabilidad o aprovechamiento urbanístico, también vinculados al patrimonio municipal de suelo, se reducen asimismo de manera drástica. La mayor parte de esos ingresos proviene ahora de la gestión del suelo urbano no consolidado por la urbanización. Ahora bien, la mayoría de los suelos actualmente delimitados como suelo urbano no consolidado tienen para el anteproyecto la consideración de suelo urbano consolidado (el artículo 11.3.1 del anteproyecto modifica sustancialmente el 14.1 de la ley estatal, al obligar a incluir en esta clase de suelo los terrenos que deban ceder hasta el 30% de su superficie), el cual no está sujeto a la obligación de ceder el 10% de la edificabilidad, ni tampoco a la de establecer reserva de VPO.

El anteproyecto acentúa así, contra el criterio anterior del Parlamento Vasco, la pendiente regresiva abierta por la sentencia del Tribunal Constitucional (54/2002) que anuló la Ley 11/98 del Parlamento Vasco (que insistía en extender a todo el suelo urbano esa cesión del 10% de la edificabilidad).

B) Este anteproyecto de ningún modo persigue la "interdicción de las prácticas especulativas de carácter inmobiliario". La figura del agente urbanizador tan sólo traslada la iniciativa de la gestión urbanística de los propietarios de suelo a los promotores inmobiliarios. No elimina la especulación, como con tanta demagogia se declara, sino que agiliza la circulación del capital especulativo derivado de la clasificación del suelo. El anteproyecto respeta escrupulosamente la definición especulativa, contenida en la Ley 6/98 del Estado, de la clase de suelo urbanizable, a la que se tiende a eximir del principio de programación pública. Puede incluso decirse que consolida esa mala definición para la CAPV, cuando lo procedente sería la revisión a fondo de la legislación estatal; prometida, dicho sea de paso, en el programa electoral del nuevo gobierno socialista.

C) Este anteproyecto no abarata el precio de la vivienda. Por los siguientes argumentos:

1º.- Mantiene la presión especulativa típica de una legislación como la estatal, supeditada al crecimiento urbano.

2º.- Reduce, como antes se ha expuesto, la capacidad de intervención pública de los suelos.

3º.- Reduce las reservas legales de suelo destinado a VPO. Este aspecto ha sido bien criticado ya públicamente por el sindicato ELA:

* En el suelo urbanizable, el porcentaje de reserva se reduce del 65% (Ley 17/94) al 60%.

* En el suelo urbano, donde actualmente se emplaza el 80% del conjunto de la promoción residencial, el porcentaje del 20% se mantiene; pero la base de aplicación se restringe notablemente. En el anteproyecto esa reserva del 20% sólo se aplica al suelo urbano no consolidado; que, como hemos visto, puede verse reducido a una categoría residual.

No se puede enmascarar esta reducción con el establecimiento de una reserva adicional de viviendas de precio tasado. Si se reconoce que existe un segmento de demandantes de vivienda cuyos ingresos rebasan los techos establecidos para la VPO pero que tampoco pueden acceder a los desorbitados precios de la promoción libre, lo que procede es modificar la reglamentación de la VPO, para que dé acogida a la totalidad del segmento que merece protección; no impedir la ampliación de su cobertura, superponiendo legalmente una figura diferente, experimentada como promoción libre y no reglamentada en cuanto a controles públicos.

La extensión de la reserva a los municipios de entre 3.000 y 7.000 habitantes compensa sólo parcialmente las reducciones que el anteproyecto admite en las dos clases de suelo.

Nada en el anteproyecto permite deducir el cálculo de 10.000 viviendas protegidas anuales. Se trata de pura invención propagandística. Sí parece oportuno resaltar aquí que esa es la cifra exacta propuesta en el programa presentado por Aralar en las elecciones locales y generales.

4º.- Promueve un tratamiento de la desocupación, basado exclusivamente en la amenaza de expropiación en determinados supuestos, que resultaría globalmente inoperante. La gran bolsa de viviendas vacías se explica por la inexistencia de una política eficiente de fomento del alquiler y de alquiler social; política que el anteproyecto ignora. Conviene recordar que la proporción de viviendas en régimen de alquiler en la CAPV es bajísima: de tan sólo el 5%, frente al 14% de la media estatal y al 38% de la media europea.

D) Este anteproyecto dista mucho de suponer la "orientación del urbanismo hacia el principio de desarrollo sostenible".

En lo relativo al control de la forma urbana, aparte de vagas declaraciones de principios, ciertas medidas resultan anecdóticas. Por ejemplo, el coeficiente mínimo de edificabilidad con el que se pretende atajar la proliferación de las urbanizaciones de "adosados". El coeficiente que se establece (0,4) consolida, al contrario, la posibilidad de extender el modelo más rentable de esa tipología, que supera habitualmente la superficie unitaria de 200 m2/viv. (6x12x3) y la densidad de 20 viv./Ha.

La completa regulación programada del crecimiento urbano, indispensable para garantizar un desarrollo urbano sostenible, se elude abiertamente; al definir la clase de suelo urbanizable no sectorizado, prácticamente idéntico al no programado de la Ley de 1975, reproduciendo de nuevo el viejo concepto de reserva urbana del planeamiento de los años sesenta.

El suelo no urbanizable o rústico sigue adoleciendo de un perfil impreciso, destacando su definición sólo negativa para la urbanización o el desarrollo urbano. Los usos agropecuarios sólo se tienen en consideración por circunstancias excepcionales: "especiales exigencias de fomento" o singulares condiciones locales. La regulación restrictiva de la muy preocupante invasión del medio rural por los usos residenciales reproduce las medidas contempladas desde hace tiempo en las Directrices de Ordenación Territorial, reconocidas ya como insuficientes.

NOTA. Fernando Hevia es arquitecto y miembro del comité ejecutivo de Aralar.

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