Políticas de Ordenación del Territorio en Euskadi

Políticas de Ordenación del Territorio en Euskadi en su relación con el Desarrollo Sostenible

Carmen AGOUES MENDIZABAL

El concepto de desarrollo sostenible empieza a proyectarse en la Comunidad Autónoma del País Vasco a partir de la Cubre de Río de Janeiro y concretamente a nivel normativo, con la Ley general de Protección de Medio Ambiente del Parlamento Vasco (LPMA Ley 3/1998). La Ley establece que el uso del aire, el agua, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna se hará de forma sostenible. En este contexto, se ha de subrayar la función medioambiental de la ordenación del territorio.

La delimitación entre la ordenación del territorio y el medio ambiente es compleja, dada la interrelación entre ambas; en muchos caso comparten objetivos y se solapan; como ha sostenido el Tribunal Constitucional en su sentencia 77/1984 “quien asume como competencia propia la ordenación del territorio, ha de tomar en cuenta, para llevarla a cabo la incidencia territorial de todas la actuaciones de los poderes públicos, a fin de garantizar de ese modo el mejor uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo”; en consecuencia, desde la ordenación del territorio se ha de perseguir la protección del medio ambiente mediante figuras y técnicas específicas de planificación de los usos del suelo.

Acantilado y vista de Bermeo (Bizkaia) en dirección a Bakio (Bizkaia). Foto P. Rivera, 2001.

Los instrumentos previstos en la Ley Vasca de Ordenación del Territorio (LVOT) son: las Directrices de Ordenación del Territorio (DOT), los Planes Territoriales Parciales (PTP) y los Planes Territoriales Sectoriales (PTS).

Las DOT fueron aprobadas en 1997; en cuanto a los PTS, hasta el momento han sido aprobados definitivamente los siguientes PTS:

• ordenación de los márgenes de ríos y arroyos de la vertiente cantábrica
• ordenación de los márgenes de ríos y arroyos de la vertiente mediterránea
• carreteras de Araba
• carreteras de Bizkaia
• energía Eólica,
• red Ferroviaria en la CAPV
• zonas húmedas.

Se encuentran en estado de redacción y tramitación los siguiente PTS:

• protección y ordenación del litoral
• patrimonio cultural, agroforestal creación pública de suelo para actividades económicas y equipamientos comerciales
• promoción pública de viviendas, puertos y red intermodal y logística del transporte

Por lo que se refiere a los PTP, todavía no contamos con la aprobación definitiva de ninguno, si bien algunos se hallan en un avanzado estado de tramitación.

Tanto la LVOT como las DOT prevén determinaciones con una dimensión medioambiental clara, si bien su eficacia queda diferida en muchos casos a la aprobación de instrumentos de desarrollo, ya sean PTP, PTS o planes urbanísticos.

Las DOT fueron aprobadas por Decreto 28/1997. El capítulo octavo que aborda la regulación del medio físico señala que uno de los objetivos es “definir criterios para la ordenación del suelo no urbanizable, mediante el establecimiento de categorías de ordenación, homogeneizando las denominaciones para su calificación así como las orientaciones para la regulación de usos en cada categoría”. Se establece “la Matriz para la ordenación del Medio físico”. Esta matriz contempla una serie de categorías de ordenación y en cada una de ellas se establecen unos usos que pueden ser propiciados, admisibles, prohibidos o pueden realizarse siempre que exista un planeamiento de desarrollo. Así por ejemplo, se definen como categoría de suelo no urbanizable de especial protección “los acantilados costeros y en general todos los elementos valiosos desde el punto de vista de la ecología, la cultura, el paisaje, o todo ello conjuntamente”. En estos suelo y en los suelo de “mejora ambiental”, los crecimientos urbanísticos que no concurran en núcleos preexistentes, quedan absolutamente prohibidos.

Marismas de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai (Vizc.). Fot. G.E.Z. - 1990.

Por otro parte, en virtud de la LVOT corresponde a las DOT delimitar y definir con precisión las áreas o zonas que deban ser objeto de especial protección con el fin de preservar sus valores ecológicos, culturales o económicos y asegurar la explotación racional de los recursos naturales existentes en las mismas, de acuerdo con la legislación aplicable. En las DOT se establece un listado de parques naturales, biotopos protegidos y la reserva de la biosfera de Urdaibai, cuya ordenación y gestión se remite a la legislación sectorial correspondiente.

Asimismo, se señala un listado abierto de “áreas y espacios de interés naturalístico”. Ahora bien, estos espacios se incluyen de forma no vinculante y únicamente podrán calificarse como suelo no urbanizable de especial protección cuando así se establezca en los PTP o por el planeamiento municipal. Asimismo, el art. 10 dispone que en suelo no urbanizable se prohíbe el uso de vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada, salvo que se demuestre su vinculación a una explotación agropecuaria. Las DOT determinan que la demanda de vivienda unifamiliar o bifamiliar aislada en medio rural ha de ir dirigida hacia los núcleos rurales o ámbito clasificados y calificado urbanísticamente para acoger tal uso. Esta determinación ha sido desarrollada por la Ley 5/98 del Parlamento Vasco de Medidas Urgentes en materia de régimen de suelo y ordenación urbana, que al distinguir entre distintos tipo de suelo no urbanizable, establece la categoría de suelo no urbanizable de núcleo rural

El desarrollo sostenible tiene asimismo su manifestación en el capítulo de renovación urbana. Se establecen orientaciones para la consecución de un medio urbano sostenible: la reutilización de espacios industriales infrautilizados, obsoletos o ruinosos, la reconstrucción y tratamiento de riberas como espacios urbanos atractivos, la recuperación de espacios portuarios degradados, la rehabilitación de viviendas antiguas, así como la conservación y restauración de tejidos urbanos antiguos.

En este contexto, cabe destacar la previsión del art. 5 de las DOT, que hace una remisión a los PTP para que procedan a cuantificar la oferta de suelo residencial correspondiente a uno de los municipios incluidos en el ámbito del área funcional correspondiente. Asimismo se establece que los PTP deberán fijar los límites máximos de la oferta de suelo para segunda residencia. Hasta la aprobación de los PTP, el planeamiento municipal para cuantificar la capacidad residencial, se verá obligado a seguir los criterios, indicadores y coeficiente que figuran en el propio Anexo 1 del documento de las DOT. En dicho Anexo se establecen unos coeficientes para determinar crecimientos selectivos y hábitats de descongestión. Ahora bien, estos criterios tienen un carácter meramente orientativo hasta la aprobación de los correspondientes PTP. En el mismo sentido, el art. 8 de las DOT dispone que hasta la aprobación de los PTP, el planeamiento municipal respetará los criterios para la cuantificación de suelo para actividades económicas que viene aplicado la Comisión de Ordenación del Territorio del País Vasco.

Por su parte, el art. 6 regula la compatibilización de los planeamientos municipales y se refiere concretamente a los PTP de Bilbao Metropolitano y al de Donostia-San Sebastián, que deberán compatibilizar el planeamiento de distintos municipios. Esta compatibilización parece que debiera hacerse entre todos los municipios limítrofes y no sólo en los indicados por las DOT. La compatibilización evitará actuaciones municipales que desde una perspectiva global resulten irracionales por excesivas, desproporcionadas o ambientalmente insostenibles.

Finalmente resulta ineludible referirse al Estudio de Impacto Ambiental (EIA) de planes y proyectos contemplado en la LPMA. Esta previsión ha sido desarrollada por el Decreto 183/2003 por el que se regula el procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental. La evaluación conjunta debe garantizar de forma efectiva la incorporación del compromiso ambiental en la definición de planes y programas públicos, y en especial en aquellos sectores que se consideran de relevancia ambiental, tales como la industria, el transporte, el primario, energía y residencial. La Unión Europea ha reconocido la importancia de evaluar los posibles efectos de los planes y programas desde su impacto ambiental. Se trata de realizar el análisis relativo a las posibles repercusiones de los planes sobre el medio ambiente teniendo en cuenta los efectos acumulativos y sinérgicos, y en orden a la elección de las alternativas más adecuadas.

El Decreto 183/2003 regula en los arts 8 a 16 un procedimiento de EIA de los instrumentos de ordenación del territorio y de otros planes con incidencia territorial. El EIA debe ser elaborado por los órganos administrativos o personas físicas o jurídicas que formulen un plan, conjuntamente con el primer documento del mismo que se redacte con suficiente grado de concreción de sus determinaciones y acciones. El EIA sigue los mismos pasos que el plan durante su tramitación: se debe someter al trámite de información pública, audiencia e informes que el plan que se tramite. El Decreto establece dos tipos de informes:

• el informe preliminar que se emite por el órgano ambiental a la vista del primer documento del plan y del estudio de evaluación conjunta. Este ha de tenerse en cuenta por los órganos responsables de la elaboración y aprobación de los planes siempre con carácter previo a la aprobación inicial o primer acto aprobatorio.
  
  
• el informe definitivo de impacto ambiental, también emitido por el órgano ambiental previo a la aprobación definitiva del plan y debe ser tenido en cuenta por los órganos competentes para la aprobación definitiva de los planes.

El informe preliminar deberá contener especificaciones sobre objetivos del protección ambiental así como una valoración de las conclusiones del EIA y de cómo el plan ha considerado los aspectos ambientales, actuaciones que ha de ser redefinidas o suprimidas por un exceso de impacto, propuestas de medias protectoras, correctoras y compensatorias, documentación o información que debiera incorporarse.

Ahora bien, el art. 46 de la Ley de protección ambiental indica que el informe de impacto ambiental expresará a los solos efectos ambientales su parecer sobre el plan y su evaluación ambiental; asimismo, en su párrafo tercero dispone que sólo en el caso de que la resolución que apruebe el plan discrepe del contenido del informe, será necesario motivar la decisión que se adopte. En consecuencia, el órgano encargado de la aprobación del plan puede apartarse de lo dispuesto en el informe, siempre que contenga una motivación suficiente. En el mismo sentido se dispone que el informe definitivo de impacto ambiental ha de contener las directrices generales para la EIA individualizad de los proyectos contemplados en el informe. Dependerá del contenido de las directrices, el ámbito de discrecionalidad para la elaboración de los EIA individualizados.

Por otro lado si el informe provisional o definitivo no se emite en plazo se podrá proseguir con el procedimiento.

Para concluir con este sucinto análisis cabe formular dos consideraciones:

• por un lado, que si bien el EIA de planes y programas es el instrumento más adecuado para medir y valorar la sostenibilidad de las decisiones sobre el uso del suelo, de la regulación del Decreto 183/2003 se infiere que los informes de impacto ambiental no adquieren suficiente protagonismo en la planificación, y que las objeciones ambientales planteadas pueden ser superadas con una simple motivación o dejando transcurrir el plazo para la emisión de los informes.
  
  
• por otro lado, si bien las DOT constituyen un documento necesario para un desarrollo sostenible del territorio de la CAPV, resulta insuficiente si sus orientaciones y criterios ambientalista no obtienen un desarrollo a través de los PTP; para que los PTS, que tienen una visión miope y sectorial de la política que trata de imponerse en el territorio, tengan una perspectiva más integradora, necesitan de un instrumento que enmarque dicha política y se eviten situaciones como las que viene planteando el Plan Territorial Sectorial de Energía eólica y especialmente, la ubicación de los parques de energía eólica.

Los PTP deberán concretar los espacios de localización de las grandes infraestructuras, determinar la ubicación de los equipamientos de interés común, los espacios objeto de remodelación, etc...

Merece realizar un esfuerzo por parte de todas las instancias administrativas concurrentes en nuestro territorio para que el desarrollo sostenible sea paulatinamente una realidad.